【提 要】本文首先阐释人民政协民主监督的性质，进而说明其内涵、特点，以及与西方政党政治有关党派制约的区别，反映我国政党政治的优越性。由此引出我国人民政协民主监督的形式，以案例来说明这种监督的巨大意义，对我国经济社会发展所起的巨大作用；进而探讨这些形式随着经济社会发展的局限性，从而进行反思，找出不足；然后，提出进一步提高民主党派民主监督效果的对策建议。
【关键词】人民政协 民主监督 效果 探析
毛泽东曾指出，执政的中共必须听到不同的声音，要“长期共存，互相监督”，而主要是民主党派监督共产党……这就说明了民主党派民主监督主要是对执政的共产党的监督。
民主监督是人民政协的三大职能之一，是党外监督的重要组成部分，中国人民政治协商会议《 章程》指出，民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过批评建议进行监督。
人民政协的民主监督包括参加中国人民政治协商会议的各民主党派的监督，包括无党派人士人的监督和一切热爱中华人民共和国，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义事业，共同致力于中华民族伟大复兴的广大人民群众的监督。江泽民同志指出：“人民政协是我国社会主义民主政治的重要形式，它人才聚集，联系广泛，具有广泛的代表性和包容性，实行以协商讨论和批评建议为主要形式的民主监督，具有自己独特的优势和作用”。由此可以看出，切实有效地开展人民政协的民主监督，并逐步规范化、制度化，对于促进党内监督，维护党的团结统一，建设社会主义民主政治，发展社会主义政治文明，具有极其重要的作用。
人民政协民主监督属于非权力机关对权力机关的监督。在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年）（以下简称《 意见》）这一纲领性文件中，对人民政协民主监督的性质、形式、内容等，都作出了明确的界定。2006年中共中央政治局召开会议，研究加强人民政协工作，作出《关于加强人民政协工作的意见》。正确理解中央的精神，进一步深化认识人民政协民主监督的性质，探讨民主监督的形式及提升其效果，具有十分重要的现实意义。
人民政协的民主监督是一种非权力的监督。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，它不同于西方式的通过竞选轮流坐庄的多党制或两党制，而是一党执政，多党参政。这种执政党和参政党的关系，决定了民主监督只能是一种非权力的监督，决定了民主党派在进行民主监督的过程中无论是建言献策，还是提意见、作批评，都要有助于加强和改善中国共产党的领导，都要服从和服务于国家的大局。这种监督与西方多党制下各党派之间的互相监督有着本质的区别。西方多党制下反映出来的监督往往是互揭丑闻，以迫使对方下台。而在社会主义条件下，我国各阶层、各党派的利益是共同的。由于利益的共同性，两者之间并不存在竞争关系，而是“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的关系。中国共产党在充分尊重和信任各民主党派的基础上与各民主党派保持长期合作的关系，并认真接受他们的监督，这种关系可以说是既真诚合作，又互相监督，合作是基础，监督是为了更好的合作。由此看来，人民政协的民主监督不同于西方国家的在野党通过议会民主对执政党进行的权力监督，也不同于我国国家权力机关的监督和专门监督机关的监督，这种监督本质上讲是非权力监督，是一种新型的有积极作用的民主监督。
正是人民政协民主监督的特点，形成了民主党派民主监督的基本渠道：以人民代表的身份参加人大的立法、审议、质询、视察、调查等活动；在人民政协中开展民主监督；通过政府实职安排进入政府部门或担任政府领导职务，以政府公职人员的身份履行监督职能并同时接受监督；通过政党之间特别是中共与各民主党派之间的协商对话机制，进行民主监督；通过汇聚和反映参政党广大成员形成的社会舆论和代表性民意，实现参政党的利益表达。同时，民主监督与参政议政是以参政党为主体的实践过程，是相互渗透、相互促进的，主要是以组织制度为形式、以活动为载体进行的，民主监督贯穿始终。民主监督内容虽然是严肃的政治问题，但民主监督形式可以是灵活多样的。具体地来说，如提提案、提议案、社情民意，民主协商，民主评议，在调查研究、检查、视察活动中发现一些问题，通过民主党派或人民政协建言献策，提出批评和建议，特约人员进行民主监督，等等。
人民政协民主监督职能的实践是通过各种形式的实施反映出来的。参政党政治活动过程，就是参政党参加多党合作、政治协商的全过程，也就是民主监督的过程，它随着执政党的执政过程而展开。民主党派以参政党身份，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行，与中国共产党在国家政权中合作共事；民主党派成员通过国家政权渠道，在各种政治参与活动中，充分发挥民主党派的主动性，自觉进行民主监督。为此，多年来各参政党与执政党通力合作，通过提提案、提议案、社情民意，民主协商（如双月座谈会）、民主评议，在调查研究、检查、视察活动中发现一些问题，通过人民政协建言（如社情民意），提出批评和建议，特约人员进行民主监督，等等，为履行民主监督的职责而努力。
一、民主党派民主监督的案例
人民政协民主监督是我国多党合作制度的一大特色，在我国经济社会发展中起着巨大的作用，使得我国执政的中国共产党频频听到不同的声音，促使我国的大政方针不断地走上制度化、民主化、科学化。那么，人民政协党派界别民主监督的效果如何呢？这是作为非权力监督是否有必要存在的关键。下面列举八大参政党之一——台湾民主自治同盟（台盟）民主监督的案例来进行说明。如：
第一，台盟中央与重庆市、农业部合作，推动了海峡两岸农业的深度合作和资源一体化配置，加强了两岸的经贸交流。
随着海峡两岸交流的不断深化，以及党中央提出的“寄希望于台湾人民”的方针政策,增加台湾农民对祖国大陆的向心力和凝聚力，台盟中央与农业部、重庆市政府共同主办的“台湾农民创业园实践与发展”研讨会，于2010年8月19日在重庆举行。海峡两岸约200余名从事农业管理、教育、研究、开发和生产的相关部门负责人、专家学者及部分台商代表等出席了研讨活动。
这是继海协会和海基会在渝正式签署两岸经济合作框架协议（ECFA）之后,两岸交流与合作开始迈入新的阶段的象征。此间举行的“台湾农民创业园实践与发展”研讨会,普遍被认为是两岸进一步开展实质性合作的具体行动,对于深化两岸农业领域的合作和资源一体化配置,加强两岸的经贸交流,将发挥积极而重要的作用。
第二，台盟中央在每年的两会上提出很有针对性的提案，推动了相关领域工作的进一步发展。
一是台盟中央在全国政协十届二次会议期间提交《关于建立党政领导干部和国企厂长经理直系亲属出国留学、定居报备案制度的建议》的党派提案，主要是鉴于我国反腐败斗争的新特点，根据《中国共产党党内监督条例（试行）》第二节第十八条，关于“各级党员领导干部应当向党组织如实报告个人重大事项，自觉接受监督”的规定，以及《中国共产党纪律处分条例》的有关精神，认为建立“党政领导干部和国企厂长经理直系亲属出国留学、定居申报备案制度”刻不容缓。这个提案被中纪委采纳并组织试点，多家媒体予以报道，引起较大的社会反响。
二是台盟中央在全国政协十一届三次会议上提交《关于进一步促进台湾农民创业园健康发展》的党派提案，就进一步细化、完善促进台湾农民创业园发展的规划、政策以及设立海峡两岸农业合作专项基金等提出建议，得到了回良玉副总理的重要批示。但是，台盟中央对于台湾农民创业园的关注并未就此停步。
之后一年来，台盟中央整合十余个省市的地方组织，共同就台湾农民创业园的发展情况开展了调研。一系列的考察和交流研讨，使得台盟中央更详尽地了解到台农园发展中凸显出来的问题。为持续推进台湾农民创业园合作平台建设，从而扎实有效地推进两岸农业交流与合作向纵深发展，台盟中央于2011年全国政协十一届四次会议上再度提交了《关于促进台湾农民创业园发展 推动两岸农业发展深度融合的提案》。提案建议：要进一步明确台湾农民创业园的发展方向和功能定位，将创业园打造成加强大陆与台湾经济合作、促进两岸民众感情交流的平台，侧重相关项目在促进农业科技创新、带动两岸农业发展等方面的作用。受到党和政府相关部门以及国内外媒体的高度关注。
第三，台盟中央与上海市政协联合主办论坛，推进了城市低碳经济的发展。
2010年9月25日，由台盟中央和上海市政协主办、台盟上海市委承办的“2010年沪台城市发展与合作论坛”在上海举行。全国政协副主席林文漪、上海市政协主席冯国勤、台湾中国国民党副秘书长张荣恭，以及40余位台湾和150多位大陆的专家、学者等出席。论坛期间，各位与会专家紧紧围绕“环保——低碳城市的路径与选择”进行了广泛深入的研讨，取得了丰硕的成果。这些成果对大陆尤其是对上海转变经济发展方式、节能低碳、保护环境等，有很大启发和借鉴作用。台盟调研组及时上报了论坛成果，该成果得到上海市政协主席冯国勤批示。论坛有关成果已被上海市有关部门积极吸收，已经体现在上海市“十二五”规划相关内容中。
第四，台盟重视“三农”问题，关注农村土地流转机制。
虽居于大都市，但是台盟上海市委特别关注农村的土地流转机制建立问题。
台盟上海市委调研组认为：完善农村土地流转机制，加快农村土地流转，用活农村土地，有利于加快农村劳动力转移，带动农民收入持续增长，合理调整农业产业结构，优化社会资金和资源配置，是发展优质、高效、生态农业，促进农村经济可持续发展的重要条件。但是目前我国土地流转机制还未建立或还不完善，为此台盟调研组会同台盟广东、海南省委和重庆、南京市委等地方组织积极组织进行调研，发现由于农村土地流转尚处于起步摸索阶段，相应机制仍未建立健全，流转过程中还存在不少问题和缺欠，应引起有关政府部门的重视。为此，调研组积极提出建议：（1）要进一步提高政府有关部门的服务水平；（2）要建立健全土地承包经营权流转有形市场；（3）要进一步规范土地流转行为；（4）要进一步完善土地流转价格形成机制；（5）要进一步建立与土地流转相对应的保障机制。
台盟调研组于2010年底及时提交了《关于建立健全农村土地流转机制的建议》，该建议被市政协单篇报送全国政协，当即被采用，并于2011年3月获得中央领导批示，我们的有关建议已被有关部委吸收。
第五，台盟重视涉台文物遗址的修复。
台盟浙江省委在民主监督过程中，深感随着多党合作制度的不断完善，民主监督的成效不断显现。如金华台湾义勇队旧址的修复及台湾义勇队纪念馆的建立，就是台盟浙江省委针对全国唯一一座体现台湾同胞与祖国大陆同胞共同抗日的涉台文物遗址即将不复存在的严峻情况，多次提交《关于保护台湾抗日义勇队旧址》等团体提案，在省委领导的重视下，该旧址终于得到了修改，并已于2006年10月隆重举行了金华台湾义勇队纪念馆开馆典礼，现成为不可多得的反映台湾同胞与大陆同胞并肩抗日的爱国主义教育基地。
……
其他参政党与台盟一样，各级组织寓民主监督于政治协商、参政议政过程之中，充分发挥人大代表、政协委员和各类特约人员在民主监督中的作用。担任全国人大代表的盟员，认真履行人民代表的职责，反映人民意愿，参与了台湾同胞投资保护法、工会法、妇女权益保障、未成年人保护等问题的视察和执法检查工作。担任政府有关部门特约人员的盟员，认真参加有关执法监督工作，发挥参谋咨询作用和联系人民群众的桥梁纽带作用，充分履行了民主监督职责。
二、反思
那么，民主党派民主监督的效果是否已经很完美了呢？从上面的具体事例我们可以看出，台盟作为一个参政党，在与执政党和其他参政党的合作中，取得了很大的成绩，对我国经济社会的发展和推动两岸人民交流起到了巨大的推动作用，体现了参政党的价值所在，说明各民主党派“参政议政、民主监督”的基本渠道是畅通的，同时也进一步证实了中国特色的政党制度是适合中国国情的，是我国经济社会发展的必然选择。
尽管如此，在八个民主党派多年参与政治的过程中，由于认识上的差异并缺乏可操作的细则及有效的法规制约，民主党派民主监督的问题还远远没有解决好。民主党派民主监督虽然成就卓然，设想十分完美，但从整个党派监督在现实和一些具体问题上的表现来看，民主党派民主监督的作用尚没有及时并充分发挥出来。因而，各民主党派在履行民主监督职责的实践中有时却处于比较尴尬的境地，使得多党合作制度的效能大打折扣，如：
第一，各参政党作为政协界别,在政协大会上通过发言和提案，反映社情民意等方式履行监督职能方面, 虽说有些提案或社情民意受到有关领导的重视，相关部门也表示采纳，但后续情况不得而知，因此人们感到这大多是走过场,议议事后不了了之,缺乏制度约束,而且监督不容易得到反馈,既使有,也多是徒有形式。
第二，中共一级组织通过协商式双月座谈会，来征询意见。但现在，在一些地方，这样的座谈会常常流于形式，因为协商于决策之前这个“前”往往时间太短，参政党没有足够的时间，也常常缺乏足够的能力来研究相关情况。
第三，少数干部对党派民主监督心存疑虑，听不得批评意见，他们往往以领导者自居，以教育者自诩，居高临下，官气十足，把党派民主监督看成几个书呆子，专门找岔子，对监督设置重重障碍，更有甚者对提出尖锐批评意见的民主党派成员进行打击报复。
第四，有些领导也虽然从口头上承认民主监督重要，实则是叶公好龙，说起来重要，做起来次要，忙起来不要，他们也召开各种民主协商会议，听取各参政党派的意见，但就是口头上说得好，行动上不落实，使党派成员感觉到“不讲白不讲，讲了也白讲，最后懒得讲”，最终影响党派成员民主监督的积极性。
第五，一些民主党派人士往往担心监督行为会影响人际关系，他们追求监督者与被监督者之间相安无事、柔和恬静，对执政党的施政赞扬肯定多，批评监督少，“重参政议政，轻民主监督”成为各民主党派各级组织的基本行为取向，有限的监督也往往是建议性的。还有许多党派成员没有认识到民主监督是参政党派应尽的职责，觉得是一种负担，感到索然无味，从而消极对待。
第六，在协商式的党派民主监督过程中，被监督者往往在政治地位、社会影响、权力控制方面都优于监督者，参政党派行使职能的手段和拥有的政治资源有限，使得党派民主监督的权威大打折扣。在实践中，执政党和参政党政治权力和政治资源分配不均等的客观现实，加上信息沟通和传统政治文化思想作祟，使得监督者很难掌握准确、全面的信息，因而也就很难提出尖锐的批评意见，在履行监督职能时往往畏首畏尾，如履薄冰。监督权威也就无从谈起。
三、进一步提高民主党派民主监督效果的对策建议
监督是民主的题中应有之义，也是民主的体现和保障；民主是监督的基础和前提，也是实现和搞好监督的根本条件。在某种意义上讲，民主的程度决定着监督的程度，监督的水平反映着民主的水平。因此，我们在探索民主党派民主监督效果的过程中，应以发扬民主、强化民主意识和完善机制作为加强民主监督有效性的基本价值取向，在民主监督制度化、规范化、程序化上下功夫，探索建立健全长效可行的监督机制。为此，我们要紧跟时代步伐，本着与时俱进的精神，创新民主监督的方式方法，不断探索民主监督的新形式，进一步提高民主党派民主监督的有效性。具体来说：
（一）要进一步加强党派履行民主监督的制度建设
尽管参政党履行职责是有宪法和相关法律及党的文件做依据的，但那都是一般原则意义上的，缺乏操作性，尤其是民主监督方面。因此，建立必要的党派履行职责制度，主要是监督制度，就成为当务之急。最紧迫的：
第一，尽快出台《多党合作制度实施条例》为核心的民主监督法规体系，对党派监督的形式、渠道、特点、程序、范围、权限以及怎样与其他监督渠道既合理分工，又增强合力，做出具体规定，使监督行为规范化，使民主监督行有所据，以达到既保证防止权力被滥用，也保证权力的有效行使。
第二，从制度上给予参政党相应的权力。因为，任何监督都必须有相应权力，也就要有受法律保护排除各种阻力和干扰的权力，监督有成效受表彰的权利等等。客观讲，参政党目前这方面的权力是不充分的。
第三，抓好现有监督制度中各种监督形式的贯彻落实，突出参政党派“异体监督”的特点， 从“事前”、“事中”、“事后”三个方面对权力运行进行监督，防止权力滥用。
（二）规范民主监督的运行机制
在监督程序上，要注意一些环节，并要以制度的形式给予规定。
第一，知情。知情才能监督。各级党委和政府要把提高参政党的知情知政水平与社会主义民主建设，实行政务公开结合起来，并规定政务公开的范围和内容。要坚持重大问题和重要情况与参政党协商，向参政党通报，把政治协商纳入决策程序，协商于决策之前。要进一步加强与政府部门的对口联系。对党委哪些问题需要协商通报，政府哪些会议要邀请参政党列席，哪些文件要给参政党阅看，都应做出规定，并形成制度。
第二，采纳与反馈环节。对参政党提出的意见、建议和批评，各级党委和政府应该及时研究并解决，建立一套行之有效的反馈制度，要做到件件有回复，采纳后要告知，不采纳要说明原因，而这些首先要告知政协，然后由政协与参政党沟通。
第三，要建立健全民主监督的问责机制。民主监督的问责应该是一种常态化的问责。要进一步完善我国的行政问责制，保证各级党委和政府对民主党派的民主监督切实重视，使本该听取意见没听取的所造成的重大问题得到应有追究。
（三）建立党派监督和其它监督的协调互动机制
我国的监督体系是一个复杂的大系统， 除民主党派民主监督之外，还有执政党内部的纪检监督、人大的权力监督、司法监督、舆论监督、群众监督、审计监督，等等。民主党派在中国政治构架中的性质和地位决定它的监督不可能也没有必要转化为权力监督。但是，民主党派监督的咨询、反馈和警示功能的最终发挥作用，还必须通过权力监督和其它监督才能更好的发挥作用，形成“监督合力”，取得监督的最佳效果。比如，加强与“人大”法律监督的结合，就应该是个好的尝试。民主党派或人民政协向某级国家权力机关提出批评和建议而未被采纳时，就可以向“人大”提出有关申诉，由“人大”进行调查和确认，然后进入法律监督程序。这样，就可以进一步提升民主监督的刚性。再如，与舆论监督尤其是网络监督相结合，进一步扩大民主监督的覆盖面。
另外，可以尝试在方法上有所创新。如民主党派可以尝试开设民主监督直通车，使民主党派的意见、批评、建议等，能够尽快上达、下达和直达。
（四）创新民主党派民主监督的形式
实践中，各民主党派在探索民主监督有效性形式时有很多有益的探索，如开展问政活动。我认为，问政活动一般应分为现场问政和网络问政两种形式。
第一，现场问政，就是以召开现场问政会的形式，组织党派委员围绕百姓关心的热点、难点问题进行提问，由政府主管领导和有关部门班子成员参加，负责解答委员提出的问题。为了开好问政会，事前人民政协要做精心的准备：一是制定相关的问政办法和制度，明确问政的主要目的、时间、内容、参加人员、具体准备工作及注意事项。二是深人到机关事业单位、民营企业、居委会和部分居民户走访、座谈，问卷调查，了解各阶层人士对问政相关主题的反映、意见和要求。然后，将情况归纳整理汇总，根据民意，列出提问问题。三是收集查找与问政活动内容有关的政策规定，通过集中培训的方式，组织参加问政的委员学习领会，掌握其主要精神。同时，提前跟要求被问政的有关部门将工作总体情况（基本做法及经验）、存在问题、下步工作打算等资料以文字形式报送政协，供问政人员参阅。四是由人民政协召集参加问政的党派委员与被问政的部门进行面对面的问政活动。
第二，网络问政，即：一是建立专门的基于互联网的“网络问政”平台体系。建议该平台应设在全国政协，因为政协的主要功能就是“政治协商、参政议政、民主监督”。由该平台链接全国各省（市）政协，再由各省（市）政协链接各委办局以及各区的网站，并实行逐层链接，彻底解决“网络问政”的互联网通道问题。二是建立“网络问政”的运行管理体系和制度。比如，某一领导要举办“网络问政”活动，要明确提前多少时间在该平台上提前公告；又如，网民在该平台上提出问题和建议，要在多长时间内予以回复或答复……三是各级党委和政府要大力支持、及时协调。政协毕竟不是一级权力部门，举办“网络问政”活动以及及时回复或答复，需要各级党委和政府的大力支持、及时协调。为此，各级党委组织部、纪检委以及各级人大常委会，应配合各级政协开展“网络问政”工作，各级政协应定期将开展“网络问政”的情况向各级党委组织部、纪检委以及各级人大常委会汇报，各级党委组织部、纪检委以及各级人大常委会应及时进行考核和评价，同时回复各级政协，并作为对相应单位进行年终考核的依据，应有10—20分的权重；对所涉及的事或人，应及时处理，并在该平台公布，以维护该平台的权威。
此外，通过调查、视察、考察、民主评议等形式实施民主监督，运用提案、建议案、反映社情民意等形式发挥民主监督的作用，通过协商会、通报会、议政会、咨询会和听证会等形式扩大党派委员知情权，提高民主监督的效果。
当然，我们也应当认识到，民主党派履行民主监督职能也有一个历史发展的过程，这既有一个不断加深理解、又有一个在实践中逐步探索的问题。这是一个长期的任务，试图一蹴而就是不可能的，它需要通过不断的实践去反复探索，逐步完善。
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